2.3.3 Возможные инструменты развития городской агломерации
2.3.3.1 Пространственная структура и отраслевая специализация Камской экономической зоны
При рассмотрении возможных инструментов развития городской агломерации учитывались два основных документа:
1. Проект Стратегии социально-экономического развития РТ до 2030 г.
2. Программа развития Камского инновационного территориально-технологи-ческого кластера до 2020 г.
В обоих этих документах представлено стратегическое видение возможных путей развития г. Набережные Челны в качестве крупнейшего города Камской агломерации и центра Камского инновационного территориально-производственного кластера.
Камская агломерация – полицентрическая агломерация, формируемая четырьмя урбанизированными ядрами: городами Набережные Челны, Нижнекамск, Елабуга и Менделеевск. В агломерационные процессы вовлечены населенные пункты Елабужского, Менделеевского, Тукаевского, Нижнекамского муниципальных районов, находящиеся в пределах часовой транспортной доступности между собой. Общая численность населения на 01.01.2015 г. составляет 944,3 тыс. чел. Плотность населения – 165 чел./га.
Рисунок 2.127 – Пространственное развитие Камской экономической зоны[1]
Пространственная структура Камской экономической зоны (КамЭЗ) состоит из Камской агломерации и пояса формирующего влияния Камской агломерации. На территории Камской экономической зоны выделяется три зоны активного развития (см. рис. 2.127):
1. Зона активного развития Камской городской агломерации, включающая Елабужский, Менделеевский, Тукаевский и Нижнекамский районы, и городской округ Набережные Челны. В перспективе участниками агломерационных процессов станут города Мензелинск, Мамадыш и Заинский муниципальный район.
2. Зона активного развития прибрежных территорий в рамках эко-зоны «Волжско-Камский поток» охватывает территории Актанышского, Мензелинского, Агрызского, Елабужского, Менделеевского, Тукаевского и Нижнекамского районов и городского округа Набережные Челны.
3. К территориям трансграничного сотрудничества отнесен Агрызский муниципальный район, активно взаимодействующий с соседними районами Удмуртии.
Отраслевая специализация Камской экономической зоны: нефтехимическая и химическая промышленность, автомобилестроение, электротехническая промышленность, агропромышленный комплекс.
Перспективное видение Камской экономической зоны – как лидера промышленно-технологического развития полюса роста «Волга-Кама», территория «новой индустриализации» и развития высоких технологий.
На базе развивающихся в рамках Камского инновационного территориально-производственного кластера машиностроения и нефтехимической промышленности будут созданы новые индустриальные проекты. Пространственное развитие Камской экономической зоны ориентировано на переход к пятому технологическому укладу с повышением плотности многоэтажной застройки, коренным улучшением экологических характеристик среды жизнедеятельности без расширения застроенных территорий за счет земель сельскохозяйственного назначения.
Перспективы динамики отраслевой структуры в разрезе районов Камской экономической зоны представлены в Стратегии «Татарстан‑2030» в виде направлений кластеризации. Ключевыми участниками кластеров являются:
- в сфере автомобилестроения: Группа «КАМАЗ»; Ford Sollers (ООО «Форд Соллерс Елабуга», ООО «Форд Соллерс Холдинг»); ОАО «ПО ЕлАЗ»; предприятия – производители автокомпонентов;
- в металлургической промышленности: ООО «Интерметтрейд», ООО «Казанское производственное объединение» (сбор и переработка металлолома); ОАО Альметьевский трубный завод» (трубы стальные); ОАО «Камский литейный завод – КАМАЗ-Металлургия» (чугунное и стальное литье запчастей для автомобилей); ЗАО «Набережночелнинский трубный завод «ТЭМПО» (трубы стальные); ОАО «Нефтеавтоматика», г. Бугульма; ОАО «Зеленодольский завод им. А.М. Горького» (чугунное и стальное литье, титановое литье, литье из цветных металлов, металлоконструкции строительного назначения);
– в производстве готовых металлических изделий: ООО «Казанские стальные профили» (тонколистовая оцинкованная сталь и оцинкованная сталь с покрытием); ООО «Завод металлической кровли» (кровельные и стеновые материалы из металлопроката с покрытием); ОАО «Кукморский завод металлопосуды» (литая алюминиевая посуда, посуда с антипригарным покрытием, товары для туризма и отдыха, хлебные формы);
– в деревообрабатывающей промышленности и производстве мебели: ОАО «Зеленодольский фанерный завод», ООО «Поволжский фанерно-мебельный комбинат» (фанера); ООО «Кастамону интегрейтед вуд индастри» (древесные плиты); ООО «Синтекс-2», мебельная фабрика «Агат», ООО «Идея Комфорта»; ЗАОр «НП «Набережночелнинский картонно-бумажный комбинат им. С.П. Титова» (картон и бумага); ОАО «Агротехмашстройсервис» (санитарно-гигиеническая бумажная продукция).
В Стратегии «Татарстан‑2030» предприятия города Набережные Челны выделены в качестве участников мясного и молочного субкластера. Мясной субкластер: ООО «Челны-Бройлер» (производство мяса птицы); ОАО «ХК «Ак Барс», ООО «УК «Красный Восток Агро» (производство мяса КРС); ООО «Камский бекон» (производство свинины). Молочный субкластер: перерабатывающие предприятия ООО «УК «Просто Молоко» (девять молокоперерабатывающих заводов: Казанский молочный завод, Бугульминский молочный комбинат, Мамадышский маслодельно-сыродельный комбинат, Набережночелнинский молочный комбинат и др.), ЗАО «Комбинат молочных продуктов «Эдельвейс-М» (группа компаний «Danone-Юнимилк»), ОАО «Зеленодольский молочный комбинат».
Транспортно-логистический кластер «Евразийский хаб» с ключевыми участниками: ОАО «АК БАРС АЭРО», ОАО «Международный аэропорт «Казань», ОАО «Аэропорт «Бегишево», ОАО «Казанское авиапредприятие», ООО «Аэропорт «Бугульма», Казанский авиационный завод им. С.П. Горбунова – филиал ОАО «Туполев», Казанский район водных путей и судоходства, ОАО «Судоходная компания «Татфлот», НП «Логистика и автоперевозки Татарстана»; филиалы ОАО «РЖД»: Горьковская железная дорога, Куйбышевская железная дорога; представительство «Ассоциация международных автомобильных перевозчиков» в Казани; логистические комплексы «Q Park Казань», «Биек Тау», «Константиновский»
Кластер «Строительство и новые строительные материалы» с ключевыми участниками: ОАО «Камгэсэнергострой», ООО «УК «Главнефтегазстройсервис», ООО «ПСО «КАЗАНЬ», ОАО «Казметрострой», ООО «Ортэкс», ЗАО «Трест «Камдорстрой», ОАО «Татавтодор», ООО «Контакт-С», ОАО «Казаньцентрстрой», ООО «АК БАРС Строй», ООО «Нефтегазинжиниринг», ООО «Казанский завод силикатных стеновых материалов», ООО «Казанский комбинат строительных материалов», ООО «Комбинат строительных материалов», филиал ЗАО «Фон» – «Ключищинская керамика», Кощаковский кирпичный завод, ООО «Бугульма-стройкерамика», ОАО «Завод «ЖБИ-3», ЗАО «Кулонстрой», ООО «Домостроительный комбинат», ОАО «КамгэсЗЯБ», ЗАО «Кварт», ОАО «Камско-Устьинский гипсовый рудник», ООО «Фоника Гипс» (ТМ «Аксолит»).
Также предприятия г. Набережные Челны задействованы в работе различных кластеров, предусмотренных Стратегией «Татарстан‑2030»:
1) Инновационный кластер «Smart-материалы».
2) Инновационный кластер «Smart-машины».
3) Инновационный кластер «Smart-оборудование».
4) Инновационный кластер «Smart-IT».
5) Инновационный кластер «Smart-образование».
6) Инновационный кластер «Smart-медицина».
7) Инновационный кластер «Smart-инфраструктура».
8) Инновационный кластер «АПК – чистое питание».
9) Инновационный кластер «Устойчивая энергетика».
Основные проблемы формирующейся Набережночелнинско-Нижнекамской агломерации:
– моноспециализация городов;
– неустойчивый транспортный каркас агломерации: слабая связность ядер, расположенных на правом и левом берегах реки Камы, отставание развития транспортной инфраструктуры от развития производств;
– неблагополучная экологическая обстановка в результате деятельности крупных производств КАМАЗ, нефтеперерабатывающих и химических производств Нижнекамска и Менделеевска;
– нехватка свободных земельных ресурсов в границах городов-ядер агломерации, пространственная экспансия на земли сельскохозяйственного назначения;
– однообразие и рыхлость городской среды, деформированные городские пространства.
Направления преобразований:
– трансформация и диверсификация специализации городов-ядер агломерации, развитие синергетического эффекта от сотрудничества;
– усиление идентичности городов-ядер агломерации;
– формирование устойчивого структурообразующего транспортного каркаса агломерации, включая развитие скоростных связей и строительство стратегических мостов в районе п. Соколки и г. Елабуга;
– интенсивное развитие городов агломерации в границах существующих урбанизированных территорий, максимальная сохранность природных ландшафтов и земель сельскохозяйственного назначения;
– девелопмент территорий в санитарно-защитных зонах промышленных предприятий, нацеленный на формирование плотной и связной городской среды.
Модель агломерации формируется относительно природной оси – реки Камы, являющейся основой пространственного каркаса. Устойчивость каркаса обеспечивают транспортные коридоры с мостовыми переходами через реку Кама. Интеграция транспортных систем, синергия городов-ядер, каждый из которых обладает собственным образом и хозяйственной спецификой, усиливают пространственные позиции агломерации. Взаимоотношения «город–вода» – основная составляющая привлекательности и связности пространства Камской агломерации.
В качестве возможных инструментов развития Камской агломерации предлагаются следующие:
1. Инструменты государственного/муниципально-частного партнерства.
2. Социальное предпринимательство.
3. Информационные технологии муниципального управления.
4. Программа импортозамещения в сфере производства, сельского хозяйства, потребительских товаров и услуг.
5. Формирование элементов рынка интеллектуальной собственности на муниципальном уровне.
6. Формирование научно-технической и образовательной политики города.
2.3.3.2 Инструменты государственного/муниципально-частного партнерства
2.3.3.2.1 Муниципально-частное партнёрство как инструмент достижения стратегических целей социально-экономического развития города Набережные Челны: основные понятия и статистика
В зарубежной практике распространённой институциональной формой взаимодействия государства и бизнеса является государственно-частное партнерство (ГЧП), в основе которого лежит кооперация и разделение рисков между государством и бизнесом.
Термин «государственно-частное партнёрство» пришёл в Россию в середине 2000-х годов и является дословным переводом английского термина «public-private partnership» (PPP). PPP широко употребляется во всем мире для обозначения широкого спектра бизнес-моделей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса.
В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными – как капитал, так и ноу-хау, и опыт менеджеров.
В многочисленных публикациях понятие «государственно-частное партнёрство» по-разному трактуется учёными и политиками. Спектр мнений варьируется от широкого определения, включающего в себя любое взаимодействие бизнеса и государства, до узкого, в котором речь идет лишь о тех проектах, где взаимодействие имеет долгосрочный характер и основано на софинансировании.
Примером широкого понимания термина является следующее определение: ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государства и бизнеса, заключающийся во взаимодействии финансовых, правовых, социальных и политических факторов, направленных на эффективное объединение государственных и частных ресурсов и их различных источников в единый комплекс с целью решения стратегических задач социально-экономического развития страны, а также позволяющего сформулировать необходимые условия для привлечения инвестиций в приоритетные отрасли экономики, такие как: оценка мотивации к стимулированию инновационной деятельности в частном секторе путем повышения экологических, энергосберегающих стандартов, побуждающих частный бизнес обновлять выпускаемую продукцию; развитие методического и нормативного обеспечения государственно-частного партнерства с исследованием механизма его реализации; законодательное закрепление его участников, форм и моделей в отечественной практике.
В федеральном законе РФ от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, МЧП в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство трактуются как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Государственно-частное партнерство учёными рассматривается в двух аспектах – в широком и узком, а именно:
1. В узком смысле государственно-частное партнерство представляет собой механизм долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и предпринимательских структур, заключающийся в инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной собственности и последующем совместном управлении ими.
2. В широком смысле государственно-частное партнерство представляет собой институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач.
Рассмотрение ГЧП как особого механизма и как социально-экономического института позволяет снять определенные противоречия в трактовке данной категории. В частности, в современной России механизмы ГЧП периодически реализуются, однако о полноценном институте государственно-частного партнерства говорить пока не приходится: ключевые признаки ГЧП как института (наличие специального, непротиворечивого законодательства и правоприменительной практики, развитая инфраструктура, существенное влияние ГЧП на социально-экономическое развитие государства в целом) в настоящее время не сформированы. Между тем, именно институционализация ГЧП позволит придать данному механизму массовый характер.
Основными признаками государственно-частного партнерства являются:
1. среднесрочные или долгосрочные взаимоотношения;
2. в процессе реализации проектов обязательно объединяются усилия сторон как частного, так и государственного сектора;
3. взаимодействие сторон оформлены соответствующими договорами (имеет юридическую основу);
4. взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон;
5. применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость;
6. определение критериев достижения результативности по объекту ГЧП государственным сектором;
7. финансовые риски, затраты, достигнутые результаты распределяются между сторонами в пропорциях по взаимным договоренностям, оформленным юридически.
Для привлечения частного бизнеса на первом этапе и эффективного взаимодействия сторон на последующих этапах реализации государственно-частных проектов необходимо соблюдение ряда основополагающих принципов таких как: равноправие (недискриминация), равенство и свобода, стабильность контракта (возможность его изменения и адаптации), непрерывность оказания услуг, конкурсность, прозрачность и обратная связь, гарантии, возмездность.
Несмотря на общность принципов и признаков ГЧП, в настоящее время отсутствует общепринятая классификация форм ГЧП, а также их стандартная схема применения. Классификацию видов государственно-частного партнёрства можно представить по отраслевому признаку, по уровню государственной власти – субъекта ГЧП, объёму передаваемых частному партнёру правомочий и др. (табл. 2.81).
Суть ГЧП заключается в том, что с одной стороны государство естественным образом заинтересовано в укреплении своего бюджета и росте налоговых поступлений, с другой стороны – бизнес более чем заинтересован в развитии производственной и социальной инфраструктуры, создании благоприятных условий для своего роста, увеличения прибыльности и получения стабильности в своем развитии. С учетом этого ГЧП можно рассматривать как особую форму договоренности государства и бизнеса о «правилах игры» по принципу «бизнес выигрывает, если выигрывает государство».
Таблица 2.81 – Классификация видов государственно-частного партнерства
| Классификационный признак | Виды публично-частного партнерства |
| Отрасль экономики или социальной сферы | - ГЧП в сфере образования; - ГЧП в сфере здравоохранения; - ГЧП в сфере транспорта; - ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и т.п.; - ГЧП межотраслевого характера. |
| Множественность субъектов частного бизнеса | - ГЧП, в котором присутствует единственный субъект со стороны частного бизнеса; - ГЧП, в котором участвует несколько субъектов частного бизнеса на равноправной (паритетной) основе; - ГЧП, в котором присутствуют основные (инвесторы) и дополнительные субъекты частного бизнеса. |
| Уровень государственной (муниципальной) власти – субъекта ГЧП (ПЧП) | - ГЧП федерального значения; - ГЧП регионального значения; - ГЧП муниципального значения; - смешанное ГЧП (межгосударственное, межрегиональное, многоуровневое и т.п.). |
| Роль государства в осуществлении ГЧП | - ГЧП, в котором государственная власть играет пассивную роль; - ГЧП, в котором осуществляется паритетное управление объектом партнерства со стороны государства и частного бизнеса; - ГЧП, в котором государственная власть играет ключевую роль, а частный бизнес – дополнительную. |
| Организация взаимоотношений власти и бизнеса в рамках ГЧП | - оперирование; - кооперация; - концессия; - лизинг при участии органов государственной власти или местного самоуправления. |
| Вещное право, на основе которого реализуется ГЧП | - ГЧП, основанное на праве собственности; - ГЧП, основанное на арендном праве; - ГЧП, основанное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; - ГЧП, основанное на иных вещных правах; - ГЧП, предусматривающее трансформацию вещных прав на объект ПЧП во времени. |
| Срок реализации ГЧП | - ГЧП со строго установленным сроком; - ГЧП, реализуемое до достижения некоторых экономически или социально значимых задач; - условно-бессрочное ГЧП. |
| Инновационная составляющая | - партнерство, нацеленное на достижение инновационного эффекта; - партнерство, вызывающее вторичный инновационный эффект; - неинновационное (традиционное) ГЧП. |
В Единой базе проектов государственно-частного партнерства в РФ представлена информация о 595 проектах, реализуемых в РФ, с общей суммой инвестиций 871 млрд. руб. (таблица 2.82).
Таблица 2.82 – Количество реализуемых проектов ГЧП в РФ на 01.06.2015 г.
| Сфера | Количество, единиц | Инвестиции, млрд. руб. |
| ВСЕГО | 595 | 871 |
| том числе | ||
| - коммунальная сфера | 194 | 88 |
| - транспортная сфера | 72 | 350 |
| - энергетическая сфера | 163 | 46 |
| - социальная сфера | 166 | 387 |
На данном портале есть информация по 15-и ГЧП-проектам, реализуемым в РТ, из них только один – на территории г. Набережные Челны. Этот же проект записан в Реестре соглашений о государственно-частном партнерстве в РТ, а именно проект «Создание и организация Центра амбулаторного гемодиализа, обеспечения оказания услуг амбулаторного гемодиализа населению РТ путем реконструкции, оснащения оборудованием объекта здравоохранения, расположенного по адресу: РТ, г. Набережные Челны, ул. Мира, д.12».
В реальности на территории г. Набережные Челны есть и другие проекты ГЧП, информация о которых не занесена в официальные реестры. Например, проекты, реализуемые в рамках Комплексного инвестиционного плана.
Комплексный инвестиционный план модернизации экономики г. Набережные Челны был утвержден постановлением Кабинета Министров РТ от 23.08.2010 № 669 «Об утверждении Комплексной программы модернизации экономики г. Набережные Челны на период 2010‑2015 годов» на общую сумму 25,1 млрд. руб.
На основании анализа социально-экономического положения города было определено четыре приоритетных направления Комплексного инвестиционного плана:
1) развитие государственно-частного партнёрства;
2) развитие малого и среднего предпринимательства;
3) снижение напряжённости на рынке труда;
4) реформирование жилищно-коммунального хозяйства.
Для финансирования данных мероприятий помощь была оказана из бюджетов всех уровней, а также были привлечены частные инвестиции.
Основным инструментом реализации КИПа выступили четыре ГЧП-проекта, способствовавших диверсифицировать экономику города на 12% и создать 1910 рабочих мест.
На 1 июля 2015 г. общая сметная стоимость четырёх проектов составила 20808,8 млн. руб., из них 4611,5 млн. руб. (22,1% от общей сметной стоимости проектов) – это собственные средства инвесторов; 6666,5 млн. руб. (32,0%) – заёмные средства инвесторов; затем – средства, выделяемые Внешэкономбанком (36% – 11 398,7 млн. руб.), 1962,3 млн. руб. (9,9%) – государственная поддержка.
В ГЧП-проектах партнерские отношения могут осуществляться с органами власти различных уровней – федеральными, региональными, муниципальными. Отличие заключается в разграничении полномочий органов власти различных уровней и вытекающих из этого различных условиях заключения партнерских соглашений. Максимально вариативными могут быть соглашения, заключенные на федеральном уровне. Меньший объем преференций может быть предоставлен по проектам, реализуемым на муниципальном уровне. В то же время для субъектов предпринимательства, не обладающих значительной рыночной властью, особое значение приобретает взаимодействие именно на муниципальном уровне.
Возникновение муниципально-частного партнёрства (МЧП), как новой формы взаимодействия власти и бизнеса, продиктовано теми возможностями, которые заложены в данном механизме: оно позволяет извлечь существенные выгоды для каждого участника такого партнерства (обеспечение субъектов предпринимательства необходимыми ресурсами развития и формирование рынков сбыта производимой продукции, а также решение ряда социально-экономических проблем развития муниципальных образований).
При этом МЧП следует понимать, как форму контрактного соглашения между органами власти и субъектами предпринимательства, предусматривающего активное использование технических, финансовых и управленческих ресурсов частного сектора для достижения задач, поставленных муниципалитетами. Сложность развития МЧП в чистом виде (муниципалитет с одной стороны и частный бизнес с другой стороны) связана, прежде всего, с отсутствием свободных средств в местном бюджете. Сегодня бюджет г. Набережные Челны – это бюджет выживания, а для выделения финансовых средств для участия в МЧП необходим бюджет развития.
2.3.3.2.2 Экспертиза действующего законодательного акта в области МЧП на территории города Набережные Челны
Изучение Положения «Об общих принципах организации МЧП в г. Набережные Челны», утвержденного решением Городского Совета от 13.12.2008 N 36/6 (в ред. решения Горсовета муниципального образования «г. Набережные Челны» от 24.06.2010 N 51/6), позволило установить, что в документе дублируются положения регионального закона о ГЧП[2] и не рассмотрены порядок подготовки проектов, их экспертизы, оценки финансово-экономической эффективности, порядок контроля и оценка эффективности их реализации. Без решения данного спектра вопросов сложно реализовать конкретные проекты МЧП.
В Положении «Об общих принципах организации МЧП в г. Набережные Челны» (в дальнейшем – Положение о МЧП) МЧП определено как взаимовыгодное сотрудничество участников МЧП в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений.
В Положении о МЧП не предусмотрено широкое и гласное обсуждение проектов, их публикацию в СМИ на стадии обсуждения. Не предусмотрена увязка со стратегическими целями социально-экономического развития города, целевыми муниципальными программами, на основании которых следовало бы определять приоритеты при разработке проектов МЧП. В Положении не прописаны инициаторы МЧП-проектов, разграничение полномочий по подготовке и контролю реализации МЧП между представительным органом и исполнительным органом, размещение информации о заключенных соглашениях МЧП на официальном сайте города, предоставление информации о заключенных соглашениях МЧП представительному органу, порядок выбора МЧП-проекта.
Полноценное правовое регулирование МЧП требует, чтобы муниципальными правовыми актами были установлены:
- порядок определения приоритетных для использования МЧП направлений и отраслей муниципального хозяйства;
- порядок подготовки МЧП-проекта;
- порядок контроля и порядок отчетности по МЧП-проектам;
- порядок оценки промежуточных и итоговых результатов МЧП-проекта;
- порядок общественной и независимой экспертиз МЧП-проекта и его результатов;
- норма о публичном обсуждении МЧП-проектов и их результатов.
Также должно быть установлено разграничение полномочий между органами муниципального самоуправления по вопросам МЧП. В Положении о МЧП прописано создание Постановлением Мэра города Совета по МЧП в целях определения приоритетных направлений МЧП, разработки концепции такого партнерства и обеспечения его развития. В целях координации деятельности в области МЧП может быть создана Комиссия по МЧП Постановлением Исполнительного комитета. Должна обеспечиваться полная открытость и гласность на всех этапах реализации МЧП-проектов. Нормативная база муниципального образования должна содержать нормы о том, что в муниципальном образовании подготавливается перечень потенциальных МЧП-проектов, перечень подготовленных инвестиционных проектов, целевых программ, предусматривающих решение отдельных вопросов с использованием МЧП, которые подлежат официальному опубликованию в СМИ и размещению на сайтах муниципального образования.
2.3.3.2.3 Технология адаптирования механизма МЧП для достижения стратегических целей социально-экономического развития г. Набережные Челны
На этапе разработки Стратегии социально-экономического развития г. Набережные Челны до 2030 г. важно разработать задачи, механизм работы структур, призванных активизировать МЧП в городе. МЧП-проект представляет собой комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения стратегических целей развития муниципального образования с установленными требованиями к качеству результата в течение заданного времени и при установленном бюджете.
Адаптация механизмов МЧП представляет собой сложную, открытую систему, которая реализуется в различных аспектах при условии выполнения определённых принципов. Важно дополнить принципы, прописанные в Постановлении о МЧП, следующими положениями: прозрачность деятельности сторон МЧП, конкурентоспособность, индивидуальность, согласованность, стратегический подход, сбалансированность, конкурсность, результативность (табл. 2.83).
Таблица 2.83 – Основные принципы МЧП в г. Набережные Челны
| Принципы, прописанные в действующем Положении о МЧП в городе | Предлагаемые принципы (дополнительно) |
| 1) законности; | прозрачности деятельности сторон МЧП; |
| 2) равноправия участников МЧП в отношениях, связанных с заключением и исполнением соглашения о МЧП; | конкурентоспособности: реализация МЧП-проектов с целью усиления потенциала СЭР города; |
| 3) невмешательства участников МЧП в автономную компетенцию друг друга; | индивидуальности: понимание уникальности каждого МЧП-проекта; |
| 4) соблюдения прав и законных интересов участников соглашения о МЧП; | согласованности: МЧП-проекты должны быть взаимоувязаны со Стратегией СЭР города 2030; |
| 5) добровольного принятия участниками МЧП на себя обязательств, обеспеченности их исполнения; | стратегического подхода: актуальность реализуемых МЧП-проектов должна просматриваться как минимум на 10 лет; |
| 6) добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества участников МЧП; | сбалансированности: взаимовыгодное распределение рисков, выгод, гарантий и обязанностей между участниками МЧП; |
| 7) обеспечения доступности информационного ресурса о проектах МЧП для хозяйствующих субъектов; 8) развития социально-экономических, производственных, финансовых, инновационных, инфраструктурных, политических факторов, определяющих степень привлекательности инвестиционного рынка г. Набережные Челны и снижающих инвестиционные риски. | конкурсности: определение частного партнера на конкурсной основе; результативности: становление критериев и показателей, позволяющих оценить достижение результатов МЧП. |
Эффективная адаптация МЧП с целью достижения желаемого образа будущего города требует продуманного организационно-экономического механизма, который учитывал бы как действующий потенциал города, так и потенциал развития, включал в себя методологию, разработанную концепцию, процедуры реализации и др. (рис. 2.128).
Объектами управления МЧП являются как проекты, так и институты. Институты включают правила и нормы, регулирующие отношения между субъектами экономики по поводу МЧП, и организации, обеспечивающие данные отношения. Развитие институтов МЧП позволяет сформировать среду, необходимую для реализации МЧП-проектов. Четко определенные компетенции и технологии управления позволят муниципальной власти в лице публичного партнера успешно реализовать МЧП-проекты.
На первом этапе запуска механизма МЧП, каждый проект будет уникальным, так как нет опыта реализации проектов с учетом достижения стратегических целей социально-экономического развития города до 2030 г. В городе есть опыт запуска ГЧП-проектов (по программе моногород, КИП «Мастер»), но пока ни один из них не завершен в силу объективных причин (проекты ГЧП рассчитаны на длительный срок реализации). На этом этапе важно выделить системоформирующие факторы, уделить внимание качественному их развитию. Формирование подходов к определению приоритетных критериев отбора МЧП-проекта основывается на понимание того, что проект реализуется, прежде всего, в тех случаях, когда самостоятельное осуществление проекта публичной или частной стороной невозможно в силу ограниченности ресурсов.
С другой стороны, реализация проекта происходит с привлечением средств из внебюджетных источников финансирования, что накладывает определенные ограничения на выбор финансовой модели – многое зависит от того насколько доступны «длинные» деньги (уровень развития долгосрочного финансирования, инструментов, инфраструктуры финансового рынка, включение в финансирование ресурсов инвестиционных, пенсионных, страховых, венчурных фондов).
При выборе критериев отбора МЧП-проектов важно учитывать приоритетные направления развития города, которые зафиксированы в Стратегии города до 2030 г. МЧП выступает лишь одним из инструментов повышения конкурентоспособности города и улучшения качества жизни горожан.
Рисунок 2.128 – Организационно-экономический механизм МЧП
Объектом МЧП-проекта может быть инфраструктурное сооружение, характеризующееся высокой технологической сложностью, или инновационный продукт, у которого, как правило, ограниченный рынок сбыта. Эти особенности и реализация проекта в долгосрочной перспективе формирует целый спектр рисков, которые также накладывают ограничения при выборе модели МЧП-проекта.
На начальном этапе адаптации механизмов МЧП инициатором большинства проектов будет выступать государство в лице муниципалитета. Специфика правоотношений в сфере МЧП позволяет частному партнеру также быть инициатором проекта, и эта активность напрямую зависит насколько законодательно простимулирован частный бизнес участвовать в МЧП-процессе (рис. 2.129).
Рисунок 2.129 – Факторы, влияющие на развитие МЧП
Частный партнер, привлекая финансирование и неся обязательства перед заемщиками, заинтересован в увеличении денежных потоков от проекта и повышении эффективности управления им. Со стороны публичного партнера помимо эффективности бюджетных средств, приоритетом выбора того или иного проекта является когерентность его целей задачам стратегического развития города, наличие мультипликативных эффектов.
Успех МЧП в городе зависит от ряда ключевых факторов:
- качество подготовки проектов на начальных стадиях;
- выбор партнера: совместное урегулирование целей и основных условий, а также побудительных механизмов реализации проектов;
- стандартизация процедур, ориентированных на реализацию проектов и обеспечивающих прозрачность, доверие, сокращение рисков, конструктивное совместное управление и выработку компромиссных решений;
- критериальный аппарат определения реалистичности и выполнимости проектов и выбора оптимального варианта, что позволяет повысить эффективность и снизить риски при непосредственной реализации каждого проекта.
Отмеченные выше ключевые факторы позволяют сократить до минимума разрыв между разнообразием и сложностью задач, с одной стороны, и все расширяющимся бюджетным дефицитом, с другой. Ряд условий, которые необходимо учитывать при выборе модели реализации конкретного МЧП-проекта предлагается структурировать по четырем направлениям: базовые условия, условия города, институциональные условия, синергия взаимодействия (рис. 2.130).
Управление МЧП в г. Набережные Челны предлагается организовать на основе проектного подхода: выделить три стадии (подготовительная стадия, стадия формирования системы МЧП, стадия реализация пилотных МЧП-проектов) и шесть этапов. Содержание работ на каждом из этапов представлено в разрезе пяти направлений (таблица 2.84).
Координация. Деятельность по координации действий всех участников процесса МЧП, которая в том числе включает в себя функции стратегического планирования, организации процесса МЧП, контроль и мониторинг выполнения принятых соглашений. В рамках данного направления соединяются процессы политического уровня, нормативно-правового обеспечения, методического сопровождения, фиксации и утверждения промежуточных и конечных результатов, принятие официальных решений по вопросам развития МЧП. Поскольку большинство проектов будут направлены на решение вопросов стратегического развития города, то такие решения требуют высокого профессионального уровня.
Контрольные и регулирующие функции в сфере МЧП от имени муниципалитета могут осуществлять уполномоченный на это орган муниципального управления Совет по МЧП и профильные службы Исполкома города.
Субъекты: Совет по МЧП, профильные службы Исполнительного комитета города.
Разработка. Спектр задач, решаемых по данному направлению, наиболее обширен: внедрение механизмов использования государственных финансовых вложений, преференций муниципалитета для мобилизации частного финансирования, деятельность по разработке, согласованию, реализации МЧП-проектов, апробация моделей МЧП.
Важный блок решаемых вопросов связан с выявлением и оцениванием перспективных проектов, проведение конкурсов. Необходимо структурирование договоров МЧП-проектов по всем основным аспектам при сохранении гибкости для проведения возможных инноваций.
Субъекты: Комиссия по МЧП, частные партнеры, команда со стороны публичного партнера, представители финансовых структур, специализированные проектные компании. На этапе реализации проекта подключаются поставщики и подрядчики, потребители производимой продукции (услуг).
Экспертиза. Деятельность по анализу, оцениванию, экспертизе проектов, промежуточных и конечных результатов, подготовки проектов нормативно-правовых документов. В рамках данного направления необходимо формирование каналов обратной связи на принципах саморегулирования, профессиональной интеграции в единую систему МЧП, учета экспертного мнения заинтересованных сторон. Субъекты: эксперты, консультанты. Важно привлечь к этой деятельности специалистов действующих предприятий города.
Деятельность по направлениям «разработка» и «реализация» тесно взаимосвязана и несет основную нагрузку в МЧП-процессе.
Предлагается выделить отдельное направление «Гармонизация» с целью пристального мониторинга, анализа процедур, мероприятий МЧП, содержания разделов МЧП-проектов на соответствие правилам и норм федерального и регионального законодательства, трендов социально-экономического развития РФ и РТ. Также в рамках данного направления ставится задача координация развития МЧП города с аналогичными проектами муниципалитетов Закамья.
Рисунок 2.130 – Необходимые условия для эффективной реализации МЧП-проектов
Таблица 2.84 – Технология адаптации механизма МЧП в г. Набережные Челны
| Стадия | Этап | Направления деятельности | Итог | ||||
| Координация | Разработка | Экспертиза | Гармонизация | Продвижение | |||
| Подготовительная стадия | 1. Инициация | Определение лидера, ведущих экспертов, консультантов, команды со стороны публичного партнера. Создание Совета по МЧП. | Разработка и утверждение Концепции МЧП в г. Набережные Челны. | Информирование и тестирование частного бизнеса на интерес к МЧП-проектам в городе. | Изучение опыта реализации МЧП-проектов в других муниципалитетах РТ, в других регионах, зарубежного опыта МЧП-проектов и выработка предложений по адаптации данного опыта в условиях г. Набережные Челны. | Формирование общественного мнения об эффективности внедрения механизмов МЧП: проведение конференций, печать обзорных и проблемных статей в СМИ. | Формализованное решение об активизации процесса внедрения механизмов МЧП в городе. |
| 2. Проектирование МЧП-процесса | Принятие уточненного Положения об общих принципах МЧП. Создание Комиссии по МЧП | Анализ совокупности факторов, определяющих внедрение и развитие МЧП. Проведение переговоров с потенциальными участниками со стороны частного партнера. Разработка программы адаптации механизмов МЧП. Выявление административных барьеров для МЧП и выработка предложений по их нивелированию. | Определение методических подходов к МЧП. Выявление «узких» мест при достижении стратегических целей СЭР развития города, которые возможно «расшить» с помощью механизмов МЧП. | Выработка базовых положений муниципальной поддержки МЧП-проектов. Разработка предложений по легализации мер муниципальной поддержки (порядок легализации, регламент оказания мер поддержки). | Обучение координаторов МЧП-процесса, команды со стороны публичного партнера. | Сформированные структуры продвижение и поддержки МЧП, уточненное Положение об общих принципах МЧП. | |
| Стадия формирования системы МЧП | 3. Формирование процесса | Выработка стратегических направлений по реализации МЧП-проектов. Формирование пула потенциальных участников со стороны частного партнера. Утверждение проектов типовых договоров МЧП-проектов. Утверждение программных мероприятий по устранению институциональных разрывов, инфраструктурных ограничений при внедрении механизмов МЧП. | Разработка методических рекомендаций по разработке и реализации МЧП-проектов. Разработка типовых договоров МЧП-проектов. Построение возможных моделей МЧП-проектов с учетом изменения внешней и внутренней среды города. Выработка системы индикаторов ключевых эффективности МЧП-проектов. Мониторинг нормативно-правовой базы. | Анализ, экспертиза разработанных рекомендаций, проектов типовых договоров, моделей МЧП-проектов на соответствие федеральному и региональному законодательству, стратегическим целям развития города и выработка соответствующих предложений по их улучшению. | Опросы, анкетирование потенциальных участников по актуальным вопросам внедрения МЧП. Анализ рисков внедрения механизмов МЧП. | Государственная программа развития МЧП (формирование системного подхода к управлению МЧП-проектами). Сформированный пул потенциальных участников со стороны частного партнера, Одобренная стратегия МЧП. | |
| 4. Формирование стратегий действий | Организация заключения соглашений пилотных МЧП-проектов. Выход с законодательной инициативой по вопросам развития МЧП. | Разработка пилотных проектов МЧП в городе. Адаптация моделей МЧП-проектов к конкретным условиям данного проекта, временным условиям, потенциалу государственного и частного партнеров. Проведение отбора проектов. Проведение конкурсов. | Экспертиза пилотных проектов. Определение инфраструктурных ограничений выработка предложений по их устранению. | Согласование МЧП-проектов, которые затрагивают интересы соседних муниципальных образования, формирование предложений по реализации межмуниципальных проектов МЧП. | Выпуск журнала «МЧП в г. Набережные Челны» (печатном, электронном формате). Запуск специализированного интернет-портала. | Создание прецедентов в отношении конкурсных процедур и контрактной документации. | |
| Стадия реализации МЧП-проектов | 5. Создание предпосылок для успешной реализации МЧП-проектов | Совершенствование нормативно-правовой базы МЧП. Контроль за выполнением условий соглашений пилотных МЧП-проектов. | Начало реализация пилотных проектов на территории города. | Мониторинг, анализ промежуточных пилотных МЧП-проектов. Выработка предложений по усовершенствованию процесса МЧП. | Мониторинг, анализ эффективности пилотных проектов. Выработка соответствующих предложений по усовершенствованию. | Обобщение и распространение положительного опыта пилотных проектов. | Промежуточный результат (продукт, услуга) МЧП-проекта. Привлечение новых источников и использование новых механизмов МЧП. Открытие новых сфер, направлений для МЧП-проектов. |
| 6. Внедрение, запуск МЧП-механизмов в полном объеме | Стандартизация процессов, проектов. Контроль реализации МЧП-проектов. | Запуск полноценного потока проектов в городе. | Мониторинг, анализ результатов реализации МЧП-проектов и выработка соответствующих предложений по реинжинирингу процесса МЧП. | Мониторинг, анализ эффективности межмуниципальных МЧП-проектов. Выработка предложений по усовершенствованию. | Организация выставок, диспут-площадок, конференций. | Промежуточный или конечный результат (продукт, услуга) МЧП-проекта. Появление опытных команд-участников МЧП. Повышение требований к качеству подготовки проектов. | |
Субъекты: Совет по МЧП, Комиссия по МЧП.
Продвижение – деятельность по изучению успешного опыта МЧП, создание условий по формированию, продвижению, тиражированию аналогичного отечественного опыта. На начальном этапе необходим осторожный перенос опыта конкретных успешных проектов при создании схожих форм МЧП, что позволит применить прогрессивные методы управления МЧП.
По этому направлению необходимо продвигать обучение заинтересованных сторон, информационную поддержку участников МЧП, публикацию информацию о проектах в открытых источниках, создание соответствующего интернет-портала, проведение выставок, в том числе виртуальных.
Управление МЧП требует от представителей муниципалитета новых управленческих компетенций. Развитие ключевых компетенций МЧП государственного партнера – одна из задач данного направления. В рамках данного направления проводится организация демократического контроля за реализацией проектов, формирование благосклонного принятия общественностью данных партнерств, особенно в экономическом аспекте. Например, в части пользовательских платежей (проекты в сфере обслуживания, строительства объектов ЖКХ, социальной сферы) и т.п.
Субъекты: Совет по МЧП, Комиссия по МЧП, экспертные советы, диспут-клубы, площадки для обсуждения.
На каждом из этапов требуются согласованные действия по всем направлениям. Пройдя в первый раз все этапы, система МЧП по итогам мониторинга, анализа эффективности процесса и полученных результатов подвергнется реинжинирингу (рис. 2.131).
Рисунок 2.131 – Стадии и этапы а аптации механизмов МЧП в городе
Адаптация механизмов МЧП будет проходить несколько фаз развития в зависимости от уровня изменения внутренней и внешней среды города:
Фаза «пионерская». Происходит формирование рамочных условий использования МЧП – выявление и устранение законодательных, организационных, управленческих, институциональных ограничений. Инициатором преобразований, внедрения механизмов МЧП является государство в лице Исполнительного комитета города. Апробация технологии МЧП на пилотных проектах. Основная функция управления сводится к сбору и обработке информации и решению организационных и оперативных вопросов, аналитике по реализации проектов в других муниципалитетах и за рубежом, инфраструктурных проектов на уровне российских регионов. На фазе «интеграция» основной задачей управления МЧП в городе является тиражирование, расширение применения положительного опыта первых проектов с учетом уникальности каждого проекта, анализ отклонений от запланированных результатов, выявление слабых мест в системе, выработка мер по нивелированию недостатков. Расширяется инфраструктура поддержки МЧП, формируется благоприятное общественное мнение. Уточняются модели МЧП, создаются новые институциональные структуры, идет развитие рынка МЧП-проектов.
Фаза «стратегия». Усилия заинтересованных сторон направлено на формирование сильной и согласованной команды «МЧП», которая способна своевременно отслеживать изменения внутри системы и вызовы внешней среды и адекватно менять ключевые параметры развития системы. На этом этапе система МЧП переходит на качественно другой уровень – на смену контролю приходит самоконтроль, координации – самокоординация, она становится способом стратегического мышления власти, бизнес-структур, экспертного сообщества. Качественное совершенствование используемых форм и методов МЧП, появление комплексной целевой городской программы по развитию МЧП.
В процессе эволюции МЧП будет происходить образование новых структур управления (закрепление новых функций за определенными структурами), что приводит к увеличению структурных уровней управления МЧП.
2.3.3.2.4 Баланс интересов участников муниципально-частного партнерства
Согласно основополагающим принципам каждая из сторон МЧП реализует свой потенциал в совместных проектах при соблюдении баланса интересов государственного и частного партнеров. Бизнес вкладывает инвестиции, гибкость и оперативность в принятии решений, управленческие, технологические инновации и др., государство – правомочия собственника, возможные преференции в виде льгот, субсидий и др. (рис. 2.144).
При этом каждая из сторон берет на себя и обязательства по выполнению определенных функций. Основные функции государства в МЧП – соблюдение общественных интересов, регулирование и контроль (рис. 2.132).
Рисунок 2.132 – Потенциал участников МЧП
Система стратегических целей социально-экономического развития города является главным системообразующим фактором, который определяет все основные аспекты реализации МЧП-проектов: организационно-экономический механизм, процесс и результаты. Без чётко выработанной системы целей сложно выстроить эффективное управление и определять критерии его эффективности. Система целей – это прогностическая категория, процесс её конструирования определяется качеством и объемом информационной базы, надежностью гипотез развития города и сформировавшимися компетенциями прогнозирования. Система целей, как желаемый образ будущего, отражает также уровень притязаний лидеров города.
Механизм МЧП включает для достижения этих целей потенциал частных инвесторов и нацелен на повышение эффективности использования вложенных средств при соблюдении баланса интересов государственного и частного секторов, а также на диверсификацию рисков инвесторов.
На сегодняшний момент времени муниципалитет города привлекает инвестиции путем участия в федеральных программах на условиях софинансирования со стороны республиканского бюджета.
Исходя из этого, целью верхнего уровня являются стратегические цели развития экономики России, из которых вытекают стратегические цели развития РТ, зафиксированные в Стратегии социально-экономического развития РТ до 2030 г.
На следующем уровне возникают стратегические цели города, зафиксированные в соответствующем документе, и при формировании дорожной карты их достижения появляются цели МЧП, как инструмента для «расшивки» узких мест, в тех сферах, где взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса будет более эффективно, чем прямое государственное финансирование.
При первом приближении стратегические цели социально-экономического развития России известны:
- импортозамещение ресурсов и продукции;
- реконструкция и техническое перевооружение предприятий;
- повышение эффективности инвестиций;
- проектирование, разработка, производство инновационной продукции;
- совершенствование системы стандартов и технического регулирования в вопросах обеспечения качества продукции предприятий;
- продвижение продукции на внутреннем и внешнем рынках;
- решение социальных вопросов.
При этом вектор развития периодически смещается. Два-три года назад экономическая политика страны была ориентирована на завоз готовой продукции из-за рубежа (например, отказались от национального автопрома – зачем поддерживать российский автопром, если зарубежные модели качественнее, безопаснее). Сегодня изменения внешней среды усилили актуальность импортозамещения. Соответственно, в МЧП-проекты по импортозамещению имеют более весомый вес для реализации.
Грамотная постановка целей, эффективный выбор перспективных сфер применения механизма МЧП (а также выработка целей более высокого уровня) возможны с использованием метода Форсайта. Форсайт представляет процесс отбора новых направлений развития, в ходе которого достигается консенсус мнений всех заинтересованных сторон и устанавливаются связи между потенциальными участниками МЧП-процесса.
Рисунок 2.133 – Функции муниципалитета по адаптации механизмов МЧП
Суть данного метода в том, что муниципалитет, привлекая бизнес, экспертные, научные сообщества определяет перспективы развития МЧП в городе, выработки комплексного видения, будущего и сопоставление путей его достижения. Форсайт позволяет собрать необходимую информацию о потенциале государственного и частного партнеров для достижения поставленных задач, об уровне и элементах необходимой инфраструктуры поддержки, количестве и качестве экспертных групп и т.п., а также сформировать новую культуру взаимодействия между государством, бизнесом, научным сообществом для принятия управленческих решений и разрабатывает соответствующие направления. То есть Форсайт – это комбинация «продукта» (прогнозы, сценарии, приоритеты) и «процесса» (установление связей между всеми заинтересованными сторонами), что способствует даже не столько предсказанию будущего, сколько достижению консенсуса в обществе на базе планомерного диалога между политиками, специалистами, бизнесменами.
При проведении Форсайта используют количественные (например, бенчмаркинг), качественные (семинары, мозговой штурм, ролевые игры, сценирование), смешанные (например, дорожное картирование) методы.
Применение Форсайта требует значительных затрат времени и инвестиций, так как в процесс открытого обсуждения и консультаций вовлекаются широкие слои производственной, научной общественности, бизнес-структур, государственные структуры разного уровня. Одним из главных факторов успешного Форсайта является готовность этих структур совместно оценить перспективы МЧП в городе, отвлекаясь от решения краткосрочных задач. Данную работу могла бы координировать создаваемая Комиссия по МЧП, которая взяла бы на себя функции сопровождения процесса: информационная пропаганда, проведение конференций, семинаров, презентаций, открытие и ведение соответствующего интернет-портала и т.п.
Исходя из вышесказанного, эффективность управления процессом МЧП определяется тем, насколько управляющая система способна к выработке системы целей развития МЧП, реально обусловленных потенциалом его участников, и обеспечивать их реализацию наиболее экономичным способом через упорядоченное взаимодействие участников процесса. Выстраивая систему целей, а уже под неё организационную структуру, управляющая система избежит ошибки создания лишних или нехватки необходимых элементов, а также может усовершенствовать её адекватно изменениям внутренней и внешней среды.
2.3.3.2.5 Выгоды и риски МЧП
Потенциальные выгоды МЧП для муниципалитетов:
- привлечение частных инвестиций для социально-экономического развития территории с целью более эффективного использования собственных финансовых ресурсов;
- сокращение сроков реализации проектов;
- сокращение собственных издержек;
- повышение качества муниципальных услуг;
- снижение стоимости муниципальных услуг;
- привлечение ранее недоступных технологий;
- привлечение ноу-хау;
- привлечение квалифицированных трудовых ресурсов;
- возникновение мультипликативного эффекта.
Потенциальные выгоды МЧП для бизнеса:
- высокие гарантии достижения расчетных уровней рентабельности, возврата инвестиций, получения запланированной прибыли;
- получение определенных льгот, обусловленных партнерскими соглашениями, позволяющих снизить издержки и повысить экономическую эффективность хозяйственной деятельности;
- наличие гарантированных потребителей или гарантированного рынка сбыта;
- гарантированное финансирование, если проект предполагает частичное финансирование со стороны муниципалитета;
- более высокая доступность кредитных ресурсов (под гарантии партнера);
- гарантированные или высоковероятные расчетные доходы в период действия партнерского соглашения;
- возможность заключения соглашений с солидарной ответственностью по некоторым рискам;
- получение некоторых конкурентных преимуществ за счет наличия долговременных стабильных доходов;
- получение некоторых конкурентных репутационных преимуществ за счет участия в проектах, имеющих важное общественное значение.
Потенциальные риски МЧП для муниципалитетов:
- необходимость дополнительного финансирования (если это предусмотрено соглашением) со стороны муниципалитета либо задержка реализации проекта вплоть до полного отказа от него в случае ошибочных экономических обоснований проекта или в результате резкого изменения рыночной конъюнктуры;
- затягивание сроков реализации проектов исполнителем;
- увеличение собственных издержек в результате ошибочных экономических обоснований проекта, изменения рыночной конъюнктуры или изменения регулирования;
- снижение качества муниципальных услуг в результате недобросовестности или низкой подготовленности партнера;
- повышение стоимости муниципальных услуг в результате ошибочных экономических обоснований проекта, изменения рыночной конъюнктуры;
- репутационные потери в случае провала проекта или не достижения его целей.
Потенциальные риски МЧП для бизнеса:
- изменение условий деятельности в рамках партнерского соглашения в результате изменения политических факторов (изменения правого регулирования, изменения приоритетов органов публичной власти и т. п.);
- изменение потребительских предпочтений, изменение конъюнктуры рынка при невозможности изменить условия партнерского соглашения;
- невозможность достижения расчетных уровней рентабельности или снижение уровня рентабельности в результате изменения рыночной конъюнктуры или действия различных политических и экономических факторов;
- снижение уровня предусмотренного финансирования со стороны муниципалитета в результате действия различных политических факторов;
- падение расчетных доходов в период действия партнерского соглашения;
- невыполнение соглашений о солидарной ответственности;
- репутационные потери в случае провала проекта или не достижения его целей.
2.3.3.2.6 Адаптация процедур выбора государственным сектором частных партнеров по проектам МЧП
Технология реализации МЧП-проекта включает в себя три фазы: прединвестиционную (этап 0-1), инвестиционную (этап 2-4) и постинвестиционную (этап 5) (рис. 2.134).
1. Этап инициации. Инициатор МЧП-проекта разрабатывает за счет собственных ресурсов либо с помощью специализированных консультантов концепцию проекта, проектной и конкурсной документации. Частные компании наравне с государственными органами могут выступать инициаторами, разрабатывая необходимую документацию.
2. Подготовка проекта к конкурсу. На основе утвержденной конкурсной документации происходит предварительный отбор участников, чтобы избежать потерь времени и ресурсов на последующих этапах.
3. Тендерный процесс. Ответственный орган государственной власти осуществляет отбор частного партнера для реализации проекта при помощи соответствующих конкурсных процедур. По окончанию проведения конкурсных процедур и консультаций с инвестором и участниками проекта готовятся соглашение и ряд сопутствующих документов. Стадия завершается после подписания сторонами Соглашения о МЧП, которое закрепляет права и обязанности сторон, порядок разрешения конфликтов и т.д.
4. Этап запуска проекта. Важным является финансовое закрытие проекта.
5. Этап реализации проекта. В течение срока реализации проекта органы публичной власти осуществляют мониторинг и контроль выполнения частным партнером условия соглашения о МЧП и координацию изменений условий реализации проекта.
6. Этап завершения проекта не менее важен в процессе реализации проекта. На основе подведения итогов происходит обобщение, распространение полученного опыта среди потенциальных участников и вносятся существенные корректировки в механизм МЧП, происходит усложнение моделей, так как у участников МЧП-процесса повышается уровень компетенций, навыков.
Данная стадия включает проработку концепции и первичный анализ показателей проекта, расчет эффективности, изучение технологических, финансово-экономических, правовых и экологических характеристик проекта.
На основе результатов анализа разрабатывается структура реализации проекта, в том числе договорная модель, форма соглашения, распределение рисков между участниками, механизм финансирования и распределения доходов, а также обосновывается эффективность выбранной формы МЧП-проекта (рис. 2.135).
Привлеченные консультанты нередко занимаются проработкой отдельных вопросов (технических, юридических или финансовых) или комплексным сопровождением сделок МЧП (рис. 2.136). При этом степень и характер необходимой поддержки внешних консультантов со временем изменяется, так как органы власти и иные участники накапливают опыт по реализации проектов.
В организационную структуру МЧП-проекта наравне с государственным и частным партнёром входят третьи лица (рис. 2.137).
Участие в МЧП-проекте требует от представителей муниципалитета ряда навыков, опыта и компетенций, наличие в штате специалистов по экономической и инвестиционной оценке проектов МЧП; в дальнейшем – опыта в реализации соглашений с участием частной стороны, опыта в области закупок и управлении соглашениями о МЧП.
Поэтому закономерно, что ответственность за координацию действий и разработку МЧП-проектов возлагается на Исполнительный комитет, который выступает в роли Инициатора проекта и в ряде случаев может выступать в статусе публичного партнера соглашения о МЧП (рис. 2.138).
Рисунок 2.134 – Процесс разработки и внедрения МЧП-проекта
Рисунок 2.135 – Алгоритм разработки МЧП-проекта
Рисунок 2.136 – Функции основных консультантов МЧП
Рисунок 2.137 – Основные участники МЧП-процесса
Рисунок 2.138 – Участники МЧП со стороны государства
2.3.3.2.7 Перспективные проекты муниципально-частного партнерства в г. Набережные Челны
Первое предлагаемое стратегическое направление – создание предприятий, организаций с применением инструмента МЧП с целью снижения монопрофильности города. Этот тренд в городе активно продвигается путем реализации проектов в рамках Комплексных инвестиционных проектов. Предлагаем дополнить это направление созданием условий для более активного формирования пищевого кластера.
Пищевой кластер позволит увеличить уровень самообеспечения основными продуктами питания, как города, региона, так и страны в целом. Из таб. 2.85 видно, что городские предприятия пищевой промышленности наращивают объемы производства.
Таблица 2.85 – Динамика изменения объемов производства предприятий пищевой промышленности г. Набережные Челны
| № | Показатель | Ед. изм. | 2010 год | 2010 к 2009, % | 2011 год | 2011 к 2010, % | 2012 год | 2012 к 2011, % | 2013 год | 2013 к 2012, % | 2014 год | 2014 к 2013, % |
| 1 | Производство пищевых продуктов | млн. руб. | 6701,8 | 122,3 | 7698,3 | 114,9 | 7705,3 | 100,1 | 9651,8 | 125,3 | 10929,8 | 113,2 |
| 2 | ИПП | % | 113,8 | 97,9 | 106,5 | 105,5 | 103,2 |
Мощности производства позволяют производить достаточно продуктов питания, но возникает проблема их продвижения за территорию города и Татарстана. Необходимо добиться повышения эффективности действующих производств на выпуск более востребованной продукции. Предлагается создать кластер пищевой промышленности с дальнейшей ориентацией на экспорт. И важные институты развития кластера пищевой продукции – совместный торговый дом, логистический центр – возможно создать на условиях муниципально-частного партнерства.
Процедура формирования кластера пищевой промышленности происходит в три стадии (рис. 2.139).
На первом этапе выявляются актуальность и возможности формирования пищевого кластера. В нашем случае актуальность формирования предлагаемого кластера заключается в обеспечении продовольственной безопасности, как города, так и региона, повышении качества жизни населения, в стремлении к импортозамещению.
Также проводится оценка таких возможностей, как:
1) экономические (кооперация, конкурентоспособность продукции);
2) ресурсные (природные, человеческие, финансовые, базовая материально-техническая и производственная инфраструктура);
3) организационные (готовность власти, бизнеса и окружения к формированию кластера и взаимному сотрудничеству, в том числе в рамках МЧП);
4) инновационные (использование в своей деятельности инновационных технологий производства).
Рисунок 2.139 – Алгоритм формирования кластера пищевой промышленности
Анализируются условия, факторы формирования кластера.
Основная стадия формирования пищевого кластера предполагает постановку цели и задач, структуры и участников кластера. Происходит обоснование технико-экономического проекта кластера, инструментов реализации кластерной инициативы, включая меры государственной поддержки, в том числе в рамках МЧП.
Итогом данного этапа является определение эффективности функционирования кластера, что также является непростым элементом данного алгоритма. Ведь необходимо учитывать вклад каждого участника, а также синергетический эффект от совместного использования ресурсов участниками, объединенными в кластер.
На завершающем этапе формируется механизм управления кластером, принимаются локальные нормативно – правовые документы по созданию кластера, разрабатываются и реализуются проекты краткосрочного, долгосрочного и стратегического характера. В последующий период проводятся мониторинг развития и корректирующие мероприятия в целях оптимизации деятельности кластера.
Следующий шаг в направлении формирования кластера пищевой промышленности – формирование структуры образуемого кластера (рис. 2.140).
Итак, условно участников кластера можно разделить на три группы. Первая группа включает федеральные, региональные органы власти и управления, а также органы местного самоуправления – участники, которые оказывают косвенное воздействие на функционирование кластера и роль которых заключается в координации и регулировании его деятельности.
Камский Центр кластерного развития субъектов малого и среднего предпринимательства будет осуществлять помощь в подготовке документации и в содействии в получении государственной поддержки и помощь в реализации инвестиционных проектов субъектам малого и среднего предпринимательства. Будет также способствовать созданию условий для эффективного взаимодействия производственных предприятий, учреждений образования и науки, некоммерческих и коммерческих организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, инвесторов в интересах развития кластера пищевой промышленности, обеспечению реализации совместных (кластерных) проектов.
Вторая группа включает предприятия – производителей ключевых товаров и услуг кластера. Они объединены между собой как вертикальными (цепи покупок и продаж), так и горизонтальными связями (дополнительные изделия и услуги, использование подобных технологий и др.). Группа предприятий, которые будут входить в состав кластера: ЗАО «ЧЕЛНЫ-ХЛЕБ», ОАО «Челны Холод», ОАО «Булгарпиво», филиал ООО УК «ПРОСТО МОЛОКО» ‑ «Набережночелнинский молочный комбинат», ООО «Камский Бекон», ООО «Челны–Бройлер». Приведенные предприятия являются наиболее крупными и динамично развивающимися в пищевой промышленности города. За 2010‑2014 гг. предприятия показали устойчивое развитие, наблюдаются положительные темпы роста объемов производства, индекс промышленного производства выше 100. Объединение данных предприятий в кластер, позволит им увеличить объемы производства и повысить конкурентоспособность.
Третья группа включает организации, обслуживающие предприятия – производителей ключевых товаров и услуг кластера. Данные организации не принимают непосредственного участия в производстве ключевых товаров и услуг кластера, однако, их наличие оказывает значительное влияние на его развитие. Они оказывают предприятиям кластера услуги по продвижению товаров на российские рынки, в перспективе и на экспорт, информационные и образовательные услуги, финансовую и научную поддержку.
Организации включают в себя совокупность предпринимательских объединений и различных структур частного сектора: организации, обеспечивающие сотрудничество и поддержку участникам кластера.
Данные организации можно условно разделить на группы:
1) «поддерживающие» – предприятия по поставке оборудования, различных услуг, комплектующих, материалов (например, тара ЗАОр «Народное предприятие Набережночелнинский картонно-бумажный комбинат им. С.П. Титова»);
2) «дополняющие» – образовательные учреждения, финансовые институты, создаваемые с применением инструмента МЧП совместный торговый дом, логистический центр и т.п.;
3) «вспомогательные» – специализированные институты и структуры, предоставляющие информацию, обеспечивающие консалтинг, маркетинг;
Рисунок 2.140 – Схема взаимодействия участников кластера
Второе предлагаемое стратегическое направление – создание предприятий, организаций с применением инструмента МЧП, направленных на решение текущих вопросов развития города с привлечением на условиях софинансирования средств федеральных и республиканских целевых программ. Например, в рамках подпрограммы «Доступная среда» региональной программы «Социальная поддержка граждан РТ» на условиях МЧП-проекта создать предприятие «Социальное такси».
В г. Набережные Челны людям с ограниченными возможностями (а в городе проживают около 28 тыс. инвалидов) невозможно добраться до большинства объектов социальной инфраструктуры, пусть даже они оборудованы пандусами, лифтами, звуковыми светофорами и так далее. Причинами данной проблемы являются:
- отсутствие автопарка, оборудованного подъемными устройствами и низкой посадкой для заезда колясок и комфортной посадки людей с ограниченными возможностями;
- неготовность общества к восприятию физических особенностей инвалидов-колясочников, если они передвигаются в общественном транспорте;
- отсутствие в городе услуги по доставке инвалидов-колясочников к социально значимым объектам и к ближайшим городам Республики Татарстан для участия в конкурсах, соревнованиях, проводимых для людей с ограниченными возможностями.
На основании данных причин, большинство инвалидов-колясочников г. Набережные Челны оказываются изолированными от общества и вынуждены вести малоподвижный образ жизни. Реализация МЧП-проекта «Социальное такси» создала бы условия для повышения мобильности людей с ограниченными возможностями.
[1] Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года URL: http://tatarstan2030.ru/UserFiles/Files/Strategy_RT_1205.pdf, Дата обращения 03.07.2015 г.
[2] Закон Республики Татарстан от 1 августа 2011 г. N 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан» (c изменениями, внесенными Законом РТ от 9 июня 2014 г. № 46-ЗPT)
Среда, 23 декабря 2015, 10:37
